사업추진 위한 편법동원…제2의 경인운하 될 우려 커

71.4%의 소비자 잉여를 공급편익에 포함시켜…허수 
판매수입이 공급비용의 36.2% 그쳐도 에너지절약 높다?
국가적으로 중복투자 해당, 정부 개입으로 난방열 시장 왜곡

 

‘수도권 그린히트 사업’의 핵심은 인천 지역의 노후화되어 효율이 낮은 복합발전소의 일부를 열병합발전화 하여 서울지역에 약 159만 Gcal(약 16만 가구분)의 지역난방을 공급하겠다는 것이다. 이 사업은 한국지역난방공사(이하 한난)의 사업성 주장에도 불구하고 사업성이 극히 낮아 지역난방 판매수입에 무려 71%에 해당하는 소비자 잉여와 함께 일방적인 주장의 에너지절약(판매수입의 135%)을 포함시켜야 공급편익이 공급비용을 11% 상회하게 된다. KDI의 공공투자관리센터(이하 KDI)는 이 사업의 예비타당성 중간보고에서 한난의 주장을 대부분 수용하고 있는 것으로 보인다.

그린히트 사업의 평가시 지역난방의 소비자 잉여와 함께 일방적인 주장의 에너지절약을 공급편익에 포함시킬 수 있느냐가 최대 쟁점이다. 이 사업의 판매수입이 공급비용의 36.2%밖에 되지 않아도 정상적인 영업이 가능할지도 의문이다.

 

 

한난의 2% 배관손실은 설득력 없어

첫째, 그린히트 사업은 서인천에서 서울까지 57㎞ 달하는 배관의 손실을 2%로 가정하고, 20년 정도 노후화된 서인천 복합발전소에서 지역난방을 생산하기 위해 포기한 전력생산량(감발량)을 효율이 높은 최신 복합발전소에서 전력을 생산케 함으로써 에너지절약을 달성한다는 것이다. 5%정도의 1차 배관손실과 에너지경제연구원이 지역난방과 도시가스 간의 가계의 난방비 지출비용을 비교하면서 최근 적용한 27.6%의 단지 내 배관손실을 감안하면 한난의 2% 배관손실은 설득력이 없다.

또한 노후화된 서인천 복합발전소의 가동을 위해 최신 복합발전소의 가동을 줄이면 국가적인 에너지효율이 오히려 감소할 뿐이다. 열병합발전화 할 서인천 복합발전소의 발전효율은 총발열량 기준으로 46% 정도인데 비하여 신규 복합발전소의 발전효율은 52%를 상회하고 있다. 이에 따라 서인천 복합발전소가 열병합발전화 하게 되면 전력을 생산할수록 국가적으로는 발전량의 6% 포인트 정도의 효율이 감소하게 된다.

둘째, 한난은 지역난방을 공공재 또는 클럽재 정도로 간주하여 무려 71.4%의 소비자 잉여를 공급편익에 포함시키고 있다. 한난은 판매수입(PoQo)을 수요의 가격탄력성(∈)의 2배로 나누어 소비자 잉여(CS)를 계산하는 방식을 사용한다. 이 계산공식은 과도하게 가격탄력성에 의해 영향을 받고 있다. 그리고 왜 3배나 4배가 아닌 2배의 가격탄력성으로 판매수입을 나누어야 하는지에 대한 설명이 없다.

또한 그린히트의 사업은 향후 30∼40년 지속될 사업인데 장기(-1.253)가 아닌 단기(-0.7) 가격탄력성을 고려한다는 것도 이해하기 힘들다. 열 판매수입 100%와 단기 가격탄력성 -0.7을 적용하면 다음과 같이 71.4%의 소비자 잉여가 추산된다.

 

한난이 사용한 소비자 잉여(CS) 계산공식은 수요의 가격탄력성에 과도하게 의존하고 있다. ∈가 -1.0이 되더라도 소비자 잉여가 판매수입(PoQo)의 50%가 된다. 그리고 ∈가 -0.5가 되면 소비자 잉여가 판매수입의 100%가 되며, ∈가 비탄력적인 -0.25가 되면 소비자 잉여가 무려 판매수입의 200%가 된다.

 

지역난방은 사적재

그러나 ∈가 탄력적으로 -5가 되면 소비자 잉여가 판매수입의 10%로 감소한다. 따라서 수요의 가격탄력성에 과도하게 의존하는 위와 같은 계산방식은 소비자 잉여를 추정하는데 적합하지 않다.

위 공식에 장기 가격탄력성을 적용한다면 소비자 지출 대비 소비자 잉여는 다음과 같이 0.714에서 0.399로 감소하게 된다. 소비자 잉여가 41%미만으로 감소하면 그린히트 사업의 편익비용비율(B/C ratio)이 1미만으로 떨어져 사업성이 없어지기 때문에 장기 대신 단기 가격탄력성을 적용하였다고 밖에 볼 수 없다.

 

지역난방의 소비자 잉여는 공급편익의 일부가 될 수 없다. 지역난방은 가스난방, 전기난방과 마찬가지로  값을 치른 사람만이 소비할 수 있는 소비의 배재성과 소비자가 소비한 만큼 다른 소비자가 덜 소비할 수밖에 없는 소비의 경합성 모두를 동시에 충족시키는 사적재(private goods)이다. 의류, 핸드폰, 자동차 등과 같은 모든 사적재의 투자비용은 투자수익으로 충당되어야 한다. 사적재인 지역난방의 경우 이러한 상황에서 예외가 될 수 없다.<표1 참조>

 

국방, 외교, 치안, 공공도로와 같은 공공재(public goods)의 경우 공급편익 즉 소비자의 효용이 공급비용보다 크면 정부가 예산으로 추진할 수 있다. 공공재는 비배재성과 비경합성의 두 특성을 동시에 갖는다.

항만, 공항, 철도, 상수도, 도서지역에서의 전력공급 같은 공익적 국책사업의 경우 소비자의 효용(utility)인 공급편익이 공급비용을 능가한다면 시장가격과 정책적으로 낮게 책정된 공급가격의 차이를 정부예산으로 보조할 수 있다. 이와 같은 사회간접자본을 클럽재(club goods) 또는 자연독점재라고 한다.

그린히트 사업은 공익적 국책사업인 클럽재가 아니며 이를 통해 공급되는 지역난방은 필수재도 아니다. 민간 기업이 참여하고 있고 여러 가지 난방방식이 경합되고 있는 난방시장에서는 소비자 잉여를 공급편익에 포함시키면 시장에서 왜곡만 발생한다. 난방열 자체가 필수재일 수 있다. 그러나 특정한 난방방식인 지역난방이 필수재이고 가스난방과 기름난방은 필수재가 아닐 수는 없다.

또한 지역난방을 포함한 난방열 사업은 초기 투자비용이 많이 들어 민간 기업이 투자할 수 없는 사업이기 때문에 국가가 부득이 투자를 할 사업범주에 속하지도 않는다.

 

자의적으로 추산한 수요의 단기 가격탄력성으로 계산한 소비자의 잉여는 소비자의 효용의 일부가 될 수 없다. 소비자 잉여는 소비자가 지출할 의사가 지급한 금액보다 높은 부분을 의미한다. <표 2>에서와 같이 한국의 전력소비자들은 태양광이나 풍력으로 생산된 재생전력에 대한 가구당 월평균 추가 지불의사금액은 1,456원∼2,072원이다. 이 금액은 가구당 월평균 전력요금을 40,000원으로 가정하여도 3.6%∼5.2%밖에 되지 않는다. 가구당 월평균 전력요금을 50,000원으로 잡으면 이 금액은 2.9%∼4.1%로 낮아진다.

 

한국에서 소비자 잉여 10% 미만

또한 에너지경제연구원 유태연 박사는 2015년 4월 24일에 발표한「지역난방의 소비자 사용편의성에 대한 평가」란 보고서에서 지역난방에 대한 소비자의 추가 지불의사를 가격의 약 7.9%로 추정하였다.

이와 같이 소비자의 지불의사는 소비자가 그 만큼 더 많은 효용을 느껴 지불하겠다는 것을 의미하기 때문에 소비자 잉여라고 말할 수 있으나 그 규모는 한국에서 10% 미만으로 크지 않다. 그러나 위와 같이 수요의 가격탄력성에만 의존하여 계산한 수치는 소비자 잉여가 될 수가 없다. 물론 사적재의 경우 소비자의 지불의사도 공급편익에 포함될 수는 없다.

수요의 가격탄력성이 무한대(∞)인 완전경쟁시장의 경우를 제외하고는 모든 재화나 용역을 소비하게 되면 소비자 잉여가 발생한다. 소비자 잉여는 현금화 될 수 없기 때문에 특히 사적재의 사업성 내지 경제성을 평가할 때 공급편익에 포함될 수 없다.

 

KDI의 예비타당성 중간보고는 판매수입의 71.4%인 소비자 잉여를 공급편익에 포함시켜 [표 3]에서와 같이 그린히트 사업의 편익비용비율(B/C ratio)을 1.11로 계산하여 경제성이 있다고 판단한다.<표 3참조>

1.11의 B/C ratio는 1.11의 공급비용(C)이 판매수입(R)에 판매수입의 71.4%인 소비자 잉여와 함께 지역난방 도입으로 인한 에너지절약과 이에 따른 CO₂ 배출저감(∝)의 합과 같게 된다는 의미이며, 이를 등식(1)로 나타낼 수 있다. KDI의 중간보고를 분석하면 소비자 잉여가 판매수입의 41%가 되면 B/C ratio가 1이 되기에 이를 등식(2)로 나타낼 수 있다.

 

1.714 R + ∝ = 1.11 C      (1)
1.41  R + ∝ = 1    C          (2)    
 0.304 R    = 0.11 C    (1) - (2)  ⇒ R= 0.11C =0.362C
                                                     0.304
1.41×(0.362 C) + ∝ = 1 C (2 ′) ⇒ ∝= 0.490 C
0.362 C   +   0.148 C    +   0.490 C    =   1 C (2 ″)
(판매수입)  (소비자 잉여)  (에너지절약)   (공급비용)

 

등식(1)에서 등식(2)를 빼면 R과 ∝를 위와 같이 구할 수 있게 된다. 이에 따라 판매수입, 생산자 잉여 그리고 에너지절약과 배출저감은 각각 공급비용의 36.2%, 14.8%와 49%가 된다.

KDI의 예비타당성 중간보고를 분석하면 판매수입은 공급비용의 36.2%밖에 되지 않으며 에너지절약이 판매수입보다도 훨씬 크게 된다. 공급비용의 63.8%인 나머지는 현금화 될 수 없는 것으로 정부가 세금으로 보전하던지 한난이 다른 사업장에서 발생하는 수익으로 교차 보조할 수밖에 없게 된다. 따라서 그린히트 사업의 경제성(사업성)은 전혀 없다고 밖에 볼 수 없다. 그렇다고 지역난방 가격이 가스난방보다 싸지도 않다. 최근의 에너지경제연구원 조사(가스신문 9월 2일)에서 한난의 지역난방 가격은 도시가스보다 오히려 23% 비싼 것으로 나타났다.

 

정부는 난방시장 개입 자제 해야

민간 기업이 제공할 수 있는 난방시장에서의 소비자 잉여와 에너지절약은 허수이며 (실현되지 않는 수입), 이들을 공급편익에 포함시킨다는 것은 이 사업의 경제성이 없다는 반증이며 정부의 보조금지급을 통해 지역난방을 보급하겠다는 논리와 다르지 않다.

정부는 난방시장에 개입을 자제하고 집단에너지공급지역지정제도를 하루 속히 철폐하여야 한다. 이러한 개입은 자유경제질서를 훼손하고 난방열 시장을 왜곡시키는 결과를 초래하게 된다.

또한 그린히트 사업과 같은 투자는 국가적으로 중복투자에 해당함으로써 국가의 효율성을 떨어뜨리는 사업이다. 중요한 것은 민간 기업이 할 수 있는 사업에 정부가 개입하여 시장을 왜곡시켜서는 안 된다는 것이다. 정부는 난방열 시장에서 손을 뗄 때가 이미 지났다.

소비자 잉여와 허수인 에너지절약을 공급편익에 포함시키는 편법을 동원하여 사업성이 전혀 없는 그린히트 사업을 추진하게 된다면 이사업이 제2의 경인운하 사업이 될 것으로 우려하지 않을 수 없다.

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