▲ 지역난방공급지역으로 선정된 경기지역 택지개발지구

소비자 선택권 박탈하는 집단에너지 지정고시, 이대로 좋은가?

[가스신문=주병국 기자] 도시가스사업자와 집단에너지사업자 간의 난방연료 분쟁은 어제 오늘의 문제가 아니다. 특히 난방연료를 놓고 특정사업자는 의무공급을, 다른 사업자는 소비자의 자율적 선택이라는 불균등한 조건을 두다보니 사업자간의 연료분쟁은 끊이지 않고 있다. 난방수요를 빼앗기지 않으려는 사업자와 빼앗으려는 사업자 간의 수요쟁탈은 비고시지역까지 확대되고 있고, 이로 인한 피해는 고스란히 소비자의 몫이며, 그 부작용 또한 적지 않다. 이렇다보니 도시가스와 지역난방 간의 연료분쟁에 대한 대책마련을 촉구하는 목소리가 국감에서까지 빠지지 않는 뜨거운 감자로도 다루어졌다. 하지만 좀처럼 그 해결책을 찾지 못하고 있는 것이 현실이며, 정부 또한 도시가스사업자와 집단에너지사업자 간의 균형발전을 위한 ‘영역권 보호’라는 중재를 내놓고 있지만 지켜지지 않는 상황이다. 특히 양사업자 모두 고성장에서 저성장이라는 국내 에너지산업의 침체기로 접어들면서 수요확보를 위한 영업 분쟁은 고스란히 경영악화와 장치산업의 중복투자라는 문제마저 야기시키고 있다. 이번 특집호에서는 중복투자와 사업자 간의 분쟁은 배제하고, 20년 이상 유지되어 오고 있는 집단에너지사업자의 의무공급인 ‘지역지정제’에 대한 문제점과 이로 인해 발생되는 여러 가지 부작용 등을 되짚어보고, 도시가스사업자가 줄기차게 주장하는 난방연료 선택권에 대한 해결방안은 없는지 살펴본다.<편집자주>

정부, 기본계획은 확대 

집단에너지사업(DHC)에 대한 정부의 정책방향은 에너지이용의 효율성 증대와 이를 통한 국내 에너지산업의 균형적인 발전, 그리고 에너지절감이라는 목적으로 지속적으로 확대해 왔다.

정부는 제4차 집단에너지 기본계획을 발표하면서 국내 지역난방 공급세대수를 2016년 293만호, 2017년 320만호, 2018년 345만호로 꾸준히 늘려 나가겠다고 한다.<표1> 지난 1995년 56만호에 그쳤던 지역난방 세대는 정부의 집단에너지보급 확대 정책에 힘입어 2000년 98만호에서 2005년 140만호, 2010년 200만호를 넘었고, 2018년 345만호를 계획하고 있다.

 

정부의 보급확대 정책으로 민간사업자들의 참여도 눈에 띄게 늘었다.

과거 지역난방사업자로는 한국지역난방공사와 SH공사(서울시) 등 5개사에 그쳤지만 지난 2014년 말 기준으로 지역난방 공급사업(집단에너지사업)에 참여한 사업자 수는 114개 사업장에 86개社에 이른다.

이중 산업단지 집단에너지사업(31개 사업장, 29개 사업자)을 제외 하더라도 집단에너지사업자는 67개 사업장에 42개社로, 지역난방을 공급하거나 곧 앞두고 있다.

일반도시가스사업자가 전국 34개라는 점을 감안할 때 집단에너지의 경우 최근 10년 사이에 기하급수적으로 늘었고, 지역난방 세대수도 증가했다.<표2>

 

집단에너지로 잃는 것도 많아

정부는 집단에너지가 주거용 및 상업용 건물과 산업단지의 다수 사용자들에게 열과 전기를 공급하는 집중화된 에너지시스템으로 평가하고, 분산형 전원으로써 적절한 역할을 한다고 굳게 믿고 있기 때문이다. 하지만 실상은 꼭 그렇지만은 않다.

분산형 전원으로서 역할에 대해서는 이미 많은 전문가들이 수차례 의문을 제기했다. 100MW급 이상의 대규모 열병합발전설비는 결코 분산형 전원으로 보기 어렵다는 것이다.

여기에다 정부가 집단에너지사업을 통해 믿고 싶은 에너지산업 간의 균형발전, 에너지절감, 신재생 및 폐열 등 연료다원화와 같은 목표 구현은 멀기만 하다.

우선 DHC시설의 주 연료가 LNG(39.3%)이며, 산업단지는 석탄(19.1%)의 의존도가 높다. 여기에다 국가적으로 에너지효율을 높인다는 폐열과 잉여열 재활용과 신재생에너지 접목 등은 기대만큼 이뤄지지 않고 있다는 점이다.<표3>

 

더구나 정부는 집단에너지의 보급 확대 정책을 펼치면서도 국내에너지산업의 균형발전을 도모하겠다고 했으나, 균형발전은 커녕 소비자의 선택권마저 박탈하고 있다는 지적이 끊임없이 제기되고 있다.

집단에너지 즉 지역난방의 경우 LPG와 도시가스 등 타 연료와 달리 소비자가 원하거나, 거부한다고 해서 사용할 수 있거나 타 연료로 전환이 쉽지 않다.

수도권을 중심으로 빠르게 보급된 집단에너지는 소비자에게 사실상 선택권을 부여하지 않고 있다. 결국 올 연말 안으로 290만호에 육박하는 집단에너지 공급세대는 소비자가 희망해서 보급되기보다는 관련법의 공급의무조항으로 이루어졌고, 특히 수도권에 집중됐다.

집단에너지의 지역지정은 몇 차례 관련법 개정을 통해 산업통상자원부장관이 대통령령으로 정하는 바에 따라 집단에너지공급대상지역(공급대상지역)을 지정, 고시토록 하고 있다. 이는 집단에너지사업법 제5조 등을 근거로 한다.

지역지정은 3가지 사항 중 어느 하나에 해당되면 가능하며, 그 3가지 사항은 △본 계획(5년마다 수립)을 실시하기 위해 필요할 때 △제4조에 따른 협의 결과 집단에너지의 공급 타당성이 있을 때 △그 밖에 공급대상지역의 지정이 필요하다고 인정할 때이다.

정부는 집단에너지 공급대상지역 지정고시의 남발과 부작용을 막기 위해 사전에 타당성 조사와 해당지역 주민 그리고 이해관계자 및 개발사업자로부터 의견을 수렴하도록 하고 있다. 하지만 신규택지개발지역 내 조성될 아파트단지에는 입주자들의 의견수렴을 할 수 없고, 이해관계자들의 의견 또한 형식에 그친다. 즉 아파트단지 조성 외 난방연료 선택 관련 논의는 사실상 사전 협의가 불가능한 실정이다.

따라서 정부가 집단에너지 공급대상지역을 고시할 때는 주택건설 5000가구 이상(주택개발 프로젝트 600,000㎡, 산업단지 300,000㎡)이라는 물리적 조건 외 그 지역에서 사업자만 나타나면 지정, 고시를 해 왔다.

최근 몇 년 사이에는 국내 집단에너지사업이 수열단가 상승과 전력시장 불안정 등으로 사업자들의 경영난이 악화되고, 수도권 내 더 이상 대규모 택지개발지역이 없다보니 예년만큼 지역지정 횟수가 줄고 있다.

하지만 분명한 것은 최근 10여년 간 국내 집단에너지의 공급 세대수가 눈에 띄게 급증한 것은 관련법을 근거로 한 정부의 공급의무 대상인 지정, 고시 역할이 절대적이다.

 

매년 한 두 차례 지정 고시 

정부의 집단에너지 공급대상의무지역 지정고시 사례를 살펴보면 제2차 집단에너지공급 기본계획(2002~2006년)이 수립된 이후부터 해마다 두 차례씩 지정고시를 단행했다. 2004년부터 조사한 바에 따르면 그해 2월과 6월에 각각 지정, 고시했다.

2월에는 성남 판교지구와 오산세교지구 등이다. 이는 성남시 분당구 일대(판교동, 하운산동, 운중동, 삼평동, 야탑동, 백현동, 이매동, 서현동 등)가 모두 포함됐다.

그해 6월은 인천청라지구(서구 경서동, 원창동, 연희동 일원), 아산배방지구, 대구죽곡지구 등이 지정됐다. 이어 2005년에는 1월과 12월 두 차례로, 1월에는 파주 운정2지구를 비롯해 광명역세권지구, 용인서천지구, 고양관광문화단지 등이 지정, 고시됐다. 12월에는 대구금호지구, 대전학하지구, 대구옥포지구 등이다.

2006년에도 6월과 12월 두 차례 어김없이 지정, 고시는 이뤄졌다. 인천영종지구, 평택 소사벌지구, 김포양촌지구, 화성 향남2지구, 고양삼송지구, 하남3 지구 외 행정중심복합도시 등이 포함됐다.

2007년은 오산세교 2지구, 양산사송지구, 시흥장현․목감지구, 울산송정지구, 양주옥정지구 외 석문국가산업단지 등이, 2008년에는 강서마곡지구, 양주광석지구, 송파거여지구, 대덕수청지구, 화성남양뉴타운지구, 칠곡북삼지구, 아산탕정지구, 서울신내3지구, 양주회천지구, 인천도화지구, 군산신역세권지구, 송파문정지구, 춘천우두지구, 안성뉴타운지구, 대구테크노폴리스지방산업단지 등 무려 18개 지구가 한해 집단에너지 의무공급지역으로 지정됐다.

2009년 7월에는 수도권 일대가 모두 포함되었다고 해도 과장이 아닐 정도의 수준이 지정고시로 예정됐고, 2010년 결국 서울 마곡지구, 고양 지축지구, 파주 운정지구 등 총 14개 지구가 지정, 고시됐다. 그리고 그해 말에는 한때 해제되었던 고양 원흥보금자리지구, 부천오길·시흥은계 보금자리지구, 남양주 진건보금자리지구(1만7131세대), 부산 장안지구(1만2130세대) 등 총 6개 지구가 또 다시 지정, 고시됐다.

정부의 집단에너지 지정고시 정책은 거침없이 이어졌고, 2012년에는 광명시흥 보금자리지구, 시흥군자지구, 하남감일 보금자리지구, 경북도청이전신도시 등 4개 지구가 또 추가로 지정됐다.

2013년은 보금자리까지 집단에너지 의무공급 지역으로 지정됐다. 그후 가장 최근인 지난 2015년 4월 노원 상계재정비촉진지구, 서울 항동보금자리지구, 고양 덕은지구, 송도국제도시첨단산업클러스터 11공구, 대전도안 갑천지구 등 총 5개 지구가 집단에너지 의무공급지역으로 지정된 후 올해는 아직 지정예고를 하지 않고 있다.

이처럼 정부가 집단에너지 보급 확대라는 정책 아래 해마다 지역지정 고시를 단행했고, 그 지역은 신규 택지개발지구와 신도시 그리고 각종 보금자리지구까지 새롭게 조성되는 아파트 단지를 중심으로 단행되었고, 그 횟수가 무려 10여년 간 20여차례에 이르며 집단에너지 의무공급으로 지정된 지구만 무려 80여개에 이른다.

 

지역지정 시장경제 위배 

이처럼 집단에너지(지역난방)의 보급확대는 결국 정부가 관련법으로 규정한 의무공급인 지역지정이 이뤄졌다해도 과언이 아니다.

따라서 수도권을 중심으로 택지개발 및 신도시 조성으로 들어선 아파트단지 내 소비자들에게는 난방연료를 선택할 수 있는 기회 자체가 부여되지 않은 셈이다.

더구나 정부가 매년 5년마다 집단에너지기본계획을 발표하면서 정책기조로 강조한 에너지간의 균형발전과 시장경쟁 원리에 따른 경쟁여건 조성 등은 정작 지역난방이라는 연료에는 적용되지 않았고, 심지어 소비자의 편의성과 선택권, 에너지시장의 자율경쟁 등을 위배한 모순된 에너지 정책 중 하나이다.

따라서 많은 에너지 전문가들은 난방연료에 대해 소비자의 선택권이 부여되어야 한다는 목소리를 높이고 있다. 또 건전한 에너지시장을 조성하기 위해서는 더 이상 정부가 특정 에너지에만 사용의무를 부여하지 않도록 집사법 개정의 필요성을 지적하고 있다.

특히 20년 이상 노후 지역난방설비로 불편을 겪는 소비자에게는 더욱 더 연료 선택권을 부여해야 한다는 목소리가 커지고 있다. 또 비 고시지역에서도 소비자가 자유롭게 난방연료를 선택하고, 전환할 수 있도록 관련법 개정과 관련 규정의 재정비가 시급한 실정이다.

이는 노후된 지역난방 설비로 인해 난방을 제대로 사용하지 못하는 소비자가 늘고 있고, 이로 인한 소비자의 피해는 해마다 급증하는 추세인 만큼 이들의 편익 도모를 위해서라도 필요한 실정이다.

이미 일부 아파트 단지에서는 불편을 겪다 못해 연료전환을 단행하는 사례도 많다. 특히 이들 난방전환 세대 중에는 의무 사용인 고시지역에서도 개별적으로 지역난방의 불편함을 호소하고, 심지어 불법이지만 연료전환을 단행하고 있다. 비 고시지역의 경우는 이런 저런 이유로 연료전환 사례는 더욱 증가 추세이다.

 

난방 소비자 불편 호소, 열 요금 과다 등 피해세대 속출 이어져
고시지역 의무사용 폐지, 비고시지역 난방전환 관련규정 완화 필요

 

수도권 지역난방 217만6917호 

 

수도권에서 지역난방을 사용하는 세대수는 217만6917호에 이른다. 이는 전국 지역난방 세대수의 80% 수준이다. 이중 고시(지역지정)지역으로 지역난방을 의무적으로 사용하는 세대수는 146만9270호이며, 비 고시지역 내 세대수도 70만7647호에 이르는 것으로 조사됐다.<표4>

문제는 217만6917호 중 설비시설이 20년 이상된 노후설비 세대수가 무려 58만5072호에 달한다. 노후 설비 세대수는 앞으로 더욱 늘어날 수밖에 없다.

 이렇다보니 노후설비 세대들은 지역난방에 대한 불만이 적지 않다. 온수가 제대로 역할을 못한다든지, 아니면 난방이 제때제때 이뤄지지 않아 별도의 전기난방기기를 사용하는 등 불편함이 적지 않다. 난방요금도 전기난방 외 난방열 손실로 인해 신설지역 세대보다 10% 이상 더 나온다. 이미 관련업계를 통해 집계된 자료에서도 확인됐다.

 

고시지역이라도 소비자 피해 없어야

이렇다보니 정부가 집단에너지 공급의무대상 지역지정을 남발하기 앞서 관련법 개정을 통해 지역지정 규정을 없애야 한다는 주장도 적지 않다. 하지만 집단에너지사업자들의 반발이 적지 않다. 집단에너지사업자들은 소비자의 선택권보다는 사업자의 사업성이 먼저 고려되어야 하는 만큼 관련법 ‘규정 폐지’는 절대 불가라는 입장이다. 따라서 집단에너지사업법 공급의무 조항은 앞으로도 쉽게 개정되기는 어려운 상황이다. 그러나 이런 문제 때문에 소비자가 피해를 입어서는 안 된다는 것이 에너지 전문가들의 한결같은 지적이다. 결국 적절한 합의점을 찾는 게 소비자의 피해를 막을 수 있는 최선의 방안이라는 것이다.

그 해결방안 중 하나로 20년 이상된 노후설비 세대나 아파트단지에 대해서는 보다 난방 연료전환을 손쉽게 할 수 있도록 관련법 재정비가 필요하다는 주장이 제기되고 있다. 또 고시지역이라 해도 소비자가 원할 경우 연료전환을 할 수 있도록 해야 한다는 것이다.

이는 현행 집사법(제6조)에서 보일러 등 열 생산시설을 신설 및 개설 또는 증설할 경우에 산업부장관으로부터 허가를 받도록 하고 있기 때문이다. 신고가 아닌 허가인만큼 특별한 경우가 아닌 이상 지역난방에서 개별난방(도시가스)으로 전환은 사실상 불가능한 게 현실이다. 그만큼 고시지역은 소비자의 연료선택이 없어 관련 규정의 합리적인 개정이 필요하다. 다만 집단에너지사업자의 사업성 악화를 고려해 20년 또는 25년 이상 노후된 세대나 아파트단지에 한해서만이라도 난방 연료전환을 쉽게 하도록 관련법 등을 개정하는 방안을 검토해야 한다.  

▲ 20년 이상 노후된 지역난방설비로 인해 난방에 어려움을 겪는 세대가 개별난방으로 전환하는 사례가 늘고 있다.(사진은 서울 여의도 및 삼익아파트 세대)

설비노후 세대 58만호

수도권 내 20년 이상된 노후 지역난방 세대는 58만5072호이며, 이중 고시지역은 43만9704호, 비 고시지역은 14만5368호에 이른다.

고시지역에서는 정확히 집계는 되지 않으나 불법을 자행하면서까지 지역난방의 불편을 겪다 못해 개별난방으로 전환한 세대가 전국적으로 1000세대 이상일 것으로 관련업계는 추정하고 있다. 게다가 비고시지역의 경우 열 배관 등 지역난방 설비시설의 노후(20년 이상) 현상이 심한 세대수만 14만5368세대에 육박한다.

수도권 내 비 고시지역 중 지역난방 공급이 20년 이상된 곳은 서울권 중 노원구, 강남, 서초, 수서, 남서울(중앙), 강일1․2 및 고덕, 상암 등이 대표적이며, 경기지역은 용인, 고양, 분당, 안산, 안양, 부천 등이다.

인천지역도 인천공항신도시, 인천 논현2, 서장2 등이다. 서울․경기․인천권 내 지역난방 노후설비 세대는 해마다 증가하고 있는 상황이다.

게다가 비 고시지역 내 14만호를 넘어선 노후 세대들은 온수 및 급탕, 요금문제 등으로 소비자들의 불편이 적지 않다. 이렇다보니 난방방식 전환비용을 부담하면서까지 지역난방에서 개별난방(도시가스)으로 전환을 하려는 세대는 늘고 있다.

서울시 용산구와 여의도의 경우 지역난방 세대 중 노후시설에 따른 불편으로 개별난방으로 전환하는 세대가 1554세대에 이르는 것으로 조사됐다. 또 용산구 A맨션(51세대) 역시 지역난방에서 개별난방으로 전환한 소규모 단지로 대표적이다.

하지만 주택법과 집합건물 관련 법률 등에서 명시한 난방방식의 변경조건과 관련한 기준이 까다로워 중․대규모 아파트 단지의 경우 전환이 쉽지 않은데다, 장기수선충당금마저도 활용이 제한돼 있어 개선이 필요하다는 지적이 제기되고 있다.

최근 서울 노원구 중계동 G아파트(742세대, 지역난방공급 개시 1998년)단지의 경우 노후된 지역난방시설로 주민들의 불편이 가중되자 개별난방으로 전환하기 위한 방안이 검토되었으나 무산됐다.

또 경기도 군포시 산본 A아파트(1342세대, 1994년 공급개시)와 B아파트(624세대, 1993년 개시)도 지역난방에서 개별난방으로 전환하기 위해 입주자대표에서 논의가 이루어졌지만 까다로운 난방방식 전환기준 탓에 이뤄지지 못했다.<표5>

 

난방전환 관련규제‘넘사벽’

현재 아파트 입주자들이 노후 된 난방시스템을 전환하기 위해서는 주택법시행규칙(제20조)에서 명시한 난방방식 변경 조항에 충족되어야 하며, 특히 입주자가 아닌 소유자의 80%(4/5) 이상 동의를 받아야 한다.

게다가 노후된 아파트의 유지보수 및 난방시스템 교체 등을 위해 활용하는 장기수선충담금의 사용도 지역난방에서 개별난방으로 전환할 때는 사용 제약이 유독 심하다.

난방방식 전환시 필요한 주민 동의요건을 살펴보면 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(제15조, 41조)에 따라 지역난방에서 개별난방으로 전환의 경우 입주자 대표회의가 아닌 관리단집회를 통해 실소유자의 3/4 이상 결의가 이뤄지던지 아니면, 서면 또는 전자방식으로 실소유자의 80%(4/5) 이상의 동의를 받아야만 가능한 실정이다.

노후된 난방시설로 입주자의 불편이 가중되어도 실소유자의 동의가 없으면 난방전환은 사실상 불가능하다.

게다가 동의를 받는다 하더라도 지역난방에서 개별난방(도시가스)으로 전환은 공용부문의 난방이 아니라는 이유로 집합건물 관련 법률에 따라 장기수선충담금의 활용이 제한된다.

반면 세대당 400~500만원이 소요되는 지역난방 설비 교체는 실소유자의 동의가 아닌 입주자 대표회의 의결을 통해 가능하나, 열 설비 교체비용의 1/3 수준인 개별난방 전환은 장기수선충당금마저 사용할 수 없는 실정이다.

결국 아무리 노후 된 지역난방 아파트 단지라 할지라도 개별난방 전환은 과다한 동의요건과 장기수선충담금 사용 제한 등으로 전환이 사실상 어렵다.

이렇다보니 아파트단지 전체의 난방전환보다는 세대별 개별 전환이 늘고 있는 것이다. 이런 세대들은 교체비용 부담 외 지역난방을 사용하지 않아도 기본요금을 내고 있는 실정이다.

관련업계에서는 지역난방 의무공급지역이 아닌 비고시지역이라도 난방방식 전환요건을 완화하여 소비자에게 연료 선택권을 보장할 수 있도록 관련법 개정이 절실하다고 지적하고 있다.

게다가 유독 개별난방에만 사용제한을 둔 장기수선충담금의 사용기준을 보다 합리적으로 개선하여 아파트 주민들의 경제적 부담도 줄여줘야 한다는 목소리도 커지고 있다.

이처럼 비 고시지역에서도 소비자의 민원이 속출하고 있고, 연료전환을 희망하는 세대가 늘고 있는 만큼, 소비자 선택권이 박탈된 고시지역의 소비자 불만은 더욱 심할 것으로 예상된다.

따라서 집단에너지 사용세대의 설비시설이 더 이상 노후되기 전에 소비자에게 연료 선택권을 부여할 수 있도록 관련법 정비가 시급하다. 특히 노후설비로 인해 지역난방 사용에 불편을 겪고 난방비를 이중으로 부담하는 소비자의 고충을 해소하기 위해서라도 하루 빨리 집합건물 관련 규정과 장기수선충당금의 재활용 방안을 검토해야 할 것이다.

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