[가스신문=유재준 기자] 지난 2월 산업통상자원부 주최로 서울 엘타워에서 ‘천연가스 직수입 정책 방향’토론회가 열렸다. 해당 토론회는 국가 차원의 비경제적인 천연가스 직수입 방지를 위해서 한국가스공사의 현행 평균 원료비 제도를 개별 원료비 제도로 전환하는 것이 필요하다는 연구결과를 발표하는 자리였다. 

연구결과를 발표한 에너지경제연구원은 ‘천연가스 직수입 제도 평가 및 향후 정책방향’발표에서 천연가스 직수입은 2017년 기준 465만 톤으로 국내 전체 천연가스 수요의 12%를 차지하고 있으며 2031년에는 2017년 대비 2배 이상 증가하여 그 비중도 27%까지 확대될 것으로 전망했다. 자가소비용 직수입 제도는 경쟁촉진을 통한 효율성 강화, 전력시장 계통한계가격(SMP) 인하 등 긍정적 효과가 있으나 전력·가스 시장의 수급 불확실성 증가 우려 등 부정적인 효과도 함께 존재하는 것으로 평가했다. 때문에 현재 제도의 틀 안에서 직수입 제도의 부정적인 효과를 최소화하는 방향으로 제도 보완이 필요하다고 밝혔다. 이에 본지는 제도개선의 필요성 및 향후 방향에 대해 조망해 보았다.

 

직수입제 도입현황과 전망

자가소비용 직수입 제도는 대량수요자 연료 선택권 보장을 통한 산업 내 경쟁 촉진과 민간사업자의 가스 인프라 투자를 통한 공공부담 완화 차원에서 1998년에 도입됐다.

도시가스사업법 제2조(정의) 제9호에 자가소비용직수입자란 자기가 발전용·산업용 등 대통령령으로 정하는 용도로 소비할 목적으로 천연가스를 직접 수입하는 자를 뜻하며 도법 제10조의 9에 의해 자가소비용 직수입 천연가스 대상 물량을 규정했다.

1996년부터 규제완화 정책의 일환으로 논의가 시작됐으며 1998년 자가소비용 천연가스 수출입을 승인에서 신고로 전환해 2001년부터 적용하고 있다. 도시가스 대량수요자의 연료선택권 보장을 통한 가스산업 내 경쟁촉진과 가스 인프라 민간투자로 인한 공공투자 부담경감을 목적으로 하고 있다.

직수입 물량은 초기인 2005년 33만톤으로 전체 천연가스 수입물량의 1.4%에 불과했다. 2018년 8월 현재 직수입자는 발전용 6사, 산업용 3사 등 9개사로 늘었으며 2017년 수입량은 발전용 353만톤, 산업용 112만톤 등 465만톤으로 전체 천연가스 수요의 12%에 달한다.

2005년 포스코 광양, 포항제철소용 직수입(도입처: 탕구)을 시작으로 2005년 8월 SK E&S가 광양화력발전소용으로 직수입(도입처: 탕구)에 참여했다.

2009년 6월 GS칼텍스 여수공장(도입처: 쉐브론), 2014년 11월 중부발전 세종열병합발전(도입처: 비톨), 2016년 10월 위례에너지서비스 위례열병합발전(도입처: 고곤), 2016년 10월 GS EPS 당진화력발전소(도입처: 미쓰이), 2016년 11월 파주에너지서비스 장문화력발전소(도입처: 고곤), 2018년 1월 GS파워 안양화력발전소(도입처: 페트로나스), 2018년 3월 에쓰오일 온산공장(도입처: 페트로나스)이 직수입을 시행하고 있다.

제13차 장기천연가스수급계획 수립과 관련해 2018년 1월 이뤄진 직수입 의향조사 결과에 따르면 에너지전환 정책에 따른 천연가스 수요 확대와 구매자 우위의 국제 LNG시장 여건 등으로 인해 다수의 사업자들이 직수입 의향을 보이는 것으로 나타났다.

2017~2031년 중 직수입자는 7개사에서 17개사로 확대될 것으로 보이며 같은 기간 직수입 물량은 두 배 이상 증가할 것으로 예상되고 전체 수입량에서 차지하는 비중도 13%에서 27%로 증가할 것으로 예상되고 있다.

 

직수입제 장점 불구 단점도 커

천연가스 직수입제도가 전력시장에 미치는 긍정적 효과는 우선 직수입 증가로 발전사 간 연료비 경쟁을 통한 한전의 전력구입비 절감이 예상된다.

장기적으로 직수입이 증가하고 직수입 발전사 간 연료비 경쟁이 치열해지면 한전의 전력구입비 절감이 기대된다는 것이다. 발전사들은 가스공사 평균원료비 이하로만 직수입을 추진하므로 직수입이 없는 경우의 SMP(전력시장 계통한계가격) 대비 직수입 SMP가 상대적으로 낮기 때문이다.

2017년 SMP를 분석 시 직수입이 없는 경우는 81.62원/㎾h이나 직수입이 있는 경우는 80.11원/㎾h로 나타났다.

반면 전력시장에 미치는 부정적 효과는 직수입자의 높은 현물 비중으로 직수입이 확대될수록 전력 수요 변동에 대응력이 낮아질 우려가 있으며 발전사 간 수익격차가 심화될 수 있다는 분석이다.

즉 직수입자는 연료보유 의무가 없어 필요 최소한의 가스만 보유하면 돼 직수입 확대로 전력수요 급증에 대한 대응력 저하가 예상된다. 가스공사의 경우는 도시가스사업법 상 도매사업자로서의 비축의무(과거 2개년 해당 절기 내수 일 평균 판매량의 7일분) 및 자체 수급규정을 통해 가스재고 여유분을 항시 보유해야 한다.

또한 현물비중이 높은 직수입사는 현물구매가 어려운 경우, 전력시장 입찰포기 또는 과소 입찰하므로 전력수급 안정성을 약화시키는 원인을 제공하고 있으며 직수입 발전소의 수익이 가스공사 발전소 대비 매우 높으며 향후 양자 간 수익격차는 한층 심화될 것으로 전망된다고 에경연은 분석했다.

직수입제도가 가스시장에 미치는 긍정적 효과로는 대량 수요자의 연료조달 선택권 보장을 통해 도입가격 인하를 유인하고 천연가스 공급 인프라 확충에 기여한다는 점이다. 산업용 대량 수요자의 경우 글로벌 가격경쟁이 치열한 상황에서 직수입을 통해 원료비를 절감하고 제품의 가격경쟁력 강화가 가능하다.

직수입 제도 도입 이후 두 개의 민간 LNG터미널이 건설되었으며 민간부문 저장용량 확충에 따라 공공부문 투자 부담 감소효과가 기대되며 직수입자 저장용량 기여율은 2017년 7.8%에서 2026년 13.0%로 예상되고 있다.

반면 가스시장에 미치는 부정적 효과로는 국제 LNG시황이 열악한 상황에서 수급관리 부담을 증가시킬 수 있으며 가스공사의 기계약 물량처리 문제를 발생시킬 수 있다는 점이다. 또한 도매요금 인상을 유발하는 부정적인 효과도 예상된다.

글로벌 시황이 판매자에 유리한 시장인 경우 직수입 예정사업자는 도입계약을 포기하게 되고 최종 공급자로서 수급책임이 있는 가스공사는 준비부족으로 고가의 계약을 체결해야 할 가능성이 높다.

기존 직수입사가 물량을 확보하지 못했을 경우 급전 후순위인 가스공사 발전기 가동에 따라 가스공사는 추가 현물도입 등 수급관리 부담이 증가할 수밖에 없는 구조이다.

LNG는 첨두발전으로 기저발전의 진입·예방정비 등에 따라 수요 변동성이 높으며 직수입 의향 증가로 수요변동성이 심화될 수 있다. 가스공사는 실제 도입 5~6년 전부터 도입계약을 체결하는 상황에서 직수입 의향이 실행되는 경우 기존 계약물량 처리문제가 발생할 가능성이 높아진다. 가스공사는 감량권과 재판매 등 수급관리 수단을 보유하고 있으나 처리필요 물량의 급증시 실제 TOP 발생도 배제하기 어려울 수 있다는 것이다.

직수입사가 직수입 포기 또는 물량 미확보 시 가스공사는 고가의 장기계약 혹은 현물구매 가능성이 높아 기존 소비자의 가스요금(원료비)이 상승할 수 있으며 직수입 증가로 가스공사 판매량이 감소할 경우 이로 인해 가스공사의 단위당 인프라 비용이 증가해 도시가스 도매 공급비용이 상승하게 된다.

직수입제도의 긍정적인 효과와 직수입 제한에 따른 법적 안정성, 형평성 등의 논란을 감안할 때 현 제도의 틀 안에서 직수입제도의 부정적인 효과를 최소화하는 방향으로 제도보완을 할 필요성이 제기되고 있다.

이에 따라 직수입제도가 가지는 부정적인 효과를 최소화하기 위해 천연가스 공급규정, 도법 시행령 개정, 전력시장운영규칙 등의 개정이 필요한 상황이다.

향후 추진 방향으로 가스공사가 공급을 위한 충분한 도입 준비시간을 확보할 수 있도록 일반적인 국제시장 장기계약 주기인 5~7년을 반영해 개별발전소의 가스공사에 대한 가스공급 신청시기를 수급개시 예정일로부터 5년 전으로 변경(현행 3년 전)하는 방안과 직수입자의 기회주의적 행태 방지를 위해 직수입 포기자의 가스공사 요금을 해당월 연료비의 40% 가산한 수준으로 부과(현행 현물, 단기계약 평균가격)하는 방안 등이다. 2017년의 경우 LNG발전기 급전순위 최하위와 최상위 간 평균 발전단가 격차가 40%였던 점을 고려했다.

또한 국가 수급상 필요한 경우 직수입자의 가스수급을 조정할 수 있으나 직수입자에 대한 조정명령을 구체적으로 시행령에 규정하는 필요성도 제기되고 있다.

 

현행 평균원료비제, 개별원료비로 전환

현재 제시되고 있는 정책 대응방안으로는 불필요한 직수입 방지를 위한 개별원료비제도 도입으로 가닥을 잡고 있다.

개별원료비 제도란 가스공사가 LNG공급 시 모든 발전소에 동일한 평균 원료비를 적용하는 대신 발전소마다 개별가격을 적용하는 제도이다.

현행 시장은 개별원료비(직수입자)와 평균원료비(가스공사 공급)가 공존하고 있어 직수입자는 평균원료비를 의사결정 기준으로 활용하고 있다. 직수입자는 평균원료비 대비 저렴하기만 하면 글로벌 시장에서 상대적으로 비싼 LNG일지라도 전략적으로 도입을 하게 된다.

이 같은 평균원료비 제도 아래에서는 국가 전체적으로 비경제적인 직수입이 증가하고 가스공사 수요자는 저렴한 LNG의 혜택을 박탈당하는 부작용도 발생하게 된다. 저렴한 LNG도입 효과가 전기요금 인하로 이어지지 못하고 직수입자는 평균원료비와의 차이만큼을 초과이윤으로 획득하게 되기 때문이다.

개별원료비는 계약기반 원료비와 수급관리 원료비로 구성되며 연료조달 선택권을 가진 발전소를 대상으로 하며 신규발전소는 아직 연료조달 방법이 결정되지 않은 상황이므로 직수입 또는 가스공사 공급 중 하나를 선택하는 것이 가능하고 기존발전소는 가스공사와 20년 단위 공급계약이 이미 체결돼 있으므로 계약종료 이후 직수입 또는 개별원료비 중 택일이 가능하다.

연구를 수행한 에너지경제연구원은 신규 직수입 예정 등을 고려하여 발전시장의 공정경쟁, 나아가 국가 차원의 LNG도입 경제성을 제고할 것으로 기대되는 개별원료비 제도의 도입을 조만간 완료하는 것이 바람직하다는 의견을 제시했다.

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