정부 정책 주도로 성장한 도시가스와 집단에너지

[가스신문=주병국 기자] 도시가스사업과 집단에너지사업은 모두 국가 기간산업이면서도 배관망을 근간으로 수요처에 에너지(난방)를 공급하는 장치산업이라는 공통된 특징을 가지고 있다.

특히 국내 난방연료의 대표격으로 성장한 도시가스와 집단에너지는 사업자간에 안정적인 수요확보를 통해 난방을 공급하여 이윤을 창출하다보니, 공급권역을 두고 양 사업자간의 분쟁은 끊이지 않게 발생하고 있다.

또 막대한 초기 투자비가 소요되는 만큼 양 사업에 참여한 사업자에게 정부는 지역독점 또는 과점이라는 특권을 주고, 사업자가 투자비를 회수할 수 있도록 적정 공급비용을 요금을 통해 회수토록 하는 사업환경도 매우 유사하다. 그러나 산업구조는 매우 다르다. 집단에너지는 발전소에서 생산되는 폐열 또는 열병합발전(CHP)설비로 생산되는 열(지역난방)을 수요처에 공급하는 방식인 반면 도시가스는 도매사업자인 한국가스공사로부터 LNG를 공급받은 일반도시가스사업자가 수요처에 가스를 공급하는 구조이다.

또 공급권역은 집단에너지의 경우 대규모 택지지구나 신도시 등을 중심으로 정부가 직접 지역지정하고, 사업자에 공급의무를 하도록 관련법(집단에너지사업법)으로 명시하고 있다. 반면 도시가스 의경 역시 수요처의 공급요청에 따라 사업자가 가스공급을 하며, 일정 규모 이상의 수요처에 대해서는 수요자의 요청에 의무 공급토록 관련법(도시가스사업법)으로 규정하고 있다.

양 사업의 가장 큰 차이점은 집단에너지의 경우 권역내 소비자가 다른 연료를 쓸 수 없도록 사용의무를 부여하는 반면 도시가스는 소비자가 자율적으로 연료선택을 하도록 하는 점이 큰 차이점이다. 즉 집단에너지 공급 의무지역에서는 특별한 경우를 제외하곤 소비자가 난방연료를 전환할 수 없다. 이런 특성을 가진 두 개의 산업은 도시가스가 1980년대, 집단에너지는 1990년대 태동기를 거쳐 민간사업자의 참여와 정부의 보급확대 정책으로 2000년대 발전기, 2010년 성장기를 거쳐 현재 정체기로 접어들고 있다.

기간 및 장기산업이면서 난방을 공급한다는 산업 특성상 서로 ▲공급권역 확대 ▲신규 수요처 확보 ▲요금 경쟁 ▲연료비(LNG) 절감 문제 등으로 20년째 사업 분쟁을 지속하고 있다. 이런 가운데 정부는 5년마다 집단에너지기본계획(올해 5차)을, 2년마다 장기천연가스 수급계획(올해 14차)을 각각 수립, 발표하고 있다.

2030년까지 집단에너지 공급세대 408만호 늘려

집단에너지는 최근 정부의 에너지전환정책에 힘입어 분산전원으로써 역할을 인정받아, 보급확대에 탄력을 받았다. 다만 집단에너지의 경우 공동주택(APT)을 대상으로 공급을 하다보니 수요확보가 건설경기와 맞물려 제한적으로 이뤄지고 있다.

국내 집단에너지산업은 2018년 말을 기점으로 37개 민간사업자(산업단지 46개 사업자 제외)가 참여해 총 311만세대에 지역난방을 공급하고 있다.

이중 한국지역난방공사가 50.6%, GS파워 11.1%, 서울에너지공사 8.3%라는 보급실적으로 전체 사용세대의 70%를 차지할 만큼 특정 사업자의 쏠림 현상이 뚜렷하다. 또 공급세대 중 서울·경기·인천 등 수도권에만 244만3400호가 편중돼 있다. 따라서 34개 사업자가 나머지 공급세대수인 66만2500여호를 권역별로 나눠 지역난방을 공급하고 있어 공급 세대에 비해 사업자가 너무 많다는 지적도 있다.

이런 가운데 정부는 분산전원의 역할 강화, 에너지절약, 온실가스 감축, 대기오염물질 저감 등의 공급 효과로 지난 3월 ‘제5차 집단에너지기본계획’을 수립하고 보급확대 계획을 발표했다.

집단에너지는 정부의 보급확대 정책에 따라 2023년까지 408만호를 늘리는 등 보급률 20.9%를 목표로 하고 있다. 연도별 공급계획은 2020년 340만6천호, 2021년 365만2천호, 2022년 391만6천호, 2023년 408만호로, 매년 2만5천~3만 세대를 신규로 공급한다는 것이다.

이에 정부가 수립한 5개년 보급 계획을 성공적으로 실현하려면 당장 수도권과 5개 광역지자체 등을 중심으로 신도시 등을 조성하여 신규 공동주택(APT) 건설이 이뤄져야 하며, 그렇지 않을 경우 비고시지역을 고시지역으로 지정하여 공급의무 권역을 확대해야 할 것으로 전망된다.다만 집단에너지는 난방연료(지역난방)를 주로 공급하다보니 연중 따뜻한 날씨를 보이는 중부 이남권으로 공급확대가 쉽지 않는 등 지리적 환경여건을 제한 받는데다, 값싼 폐열보다 상대적으로 고가인 LNG(천연가스)를 주 연료로 사용하여 발전설비를 가동하다 보니 민간 사업자가 수익을 창출하기에는 쉽지 않다.

2031년까지 주택난방 1715세대, APT 14만 증가

반면 도시가스는 집단에너지보다 빠른 시기에 공급이 이뤄졌고, 1980년대초 이미 30개의 민간사업자가 사업에 참여해 1990년대와 2000년대를 거쳐 공급세대수는 급격히 증가했다. 2018년 말 기준으로 34개 도시가스사가 전국에 1829만2116호를 대상으로 도시가스를 공급하여, 전국 평균 보급률 83.7%에 도달했다. 

천연가스(도시가스)는 정부의 에너지전환정책에 따라 앞으로 ‘재생에너지 3020’ 달성까지 가교에너지원으로서 그 비중을 늘려 나간다는 것이 정책기조이다. 다만 도시가스는 집단에너지처럼 정부가 별도로 ‘도시가스 보급계획’을 직접 수립, 발표 하지 않으나, 국내 천연가스의 수급안정을 위해 장기천연가스수급계획은 2년마다 수립, 발표하며 올해 제14차 수급계획이 예정돼 있다.현재 보급 한계에 도달한 상태로 정부는 여전히 ‘에너지복지’와 ‘도시가스 공공성’ 강화 차원에서 보급정책을 펴며, 향후 5년간 90만세대(미공급세대 400만호)에 추가 공급을 계획 중이다.

정부의 제13차 수급계획에 따르면 천연가스는 2018년 3646만톤에서 2031년까지 4049만톤으로 연평균 0.8% 늘어날 전망이다. 이중 도시가스용은 2018년 1994만톤에서 2031년 2340만톤으로 연평균 1.24%, 발전용의 경우 2018년 1652만톤에서 2031년까지 1709만톤으로 연평균 0.26% 각각 늘려나간다는 계획이다.

도시가스용의 경우 가정용 및 일반용은 2024년 1231만톤, 2031년 1329만톤으로 소폭(연평균0.89%) 늘어날 것으로 예상된다.

또 주택용 수요가 증가는 34개 도시가스사가 수립한 5개년 계획에 따라 2020년 19 33만호(난방용: 1591만호), 2021년 1995만호(1635만1300호), 2022년 2047만호(1674만4000여호), 2023년 2096만호(1715만300호)로 연간 30만호 수준으로 늘어날 전망이다. 이중 단독주택과 공동주택의 비중은 6:4 수준으로, 약 13~14만호가 지역난방과 권역분쟁이 야기될 것으로 추정된다.

공급세대 규모만 평가한 정부 정책, 여러 부작용 발생

집단에너지와 도시가스는 난방연료로서 대표격이다. 또 정부의 보급확대 정책을 기반으로 산업이 성장해 왔다. 특히 배관을 기반으로 양 사업자가 수요처에 지역난방과 도시가스를 각각 공급하나 요금 조정을 규제받다보니 초기투자비 회수를 위해 일정 규모의 수요처 확보가 무엇보다 중요하다. 이렇다보니 사업자간의 수요전은 빈번 발생하고 있다.

사용자 세대만 볼 경우 도시가스가 집단에너지보다 압도적으로 많아, 정부가 도시가스보다 집단에너지를 중심으로 한 보급정책이 절실한 것처럼 보이지만 내막을 살펴보면 실상은 그렇지 않다. 집단에너지는 도시가스와 달리 공동주택에만 공급하는 특성이 있기에 단순히 수요 규모만 비교해 정책을 펼치기에는 여러 가지 문제를 야기할 수 있다고 전문가들은 조언한다.

집단에너지사업자의 일방적 수요잠식 더 많아

수요쟁탈전이라는 말은 통신사처럼 수요전환이 용이한 시장에서 쓰는 말이다. 소비자를 놓고 뺏고 뺏아야 하는데 도시가스사와 집단에너지사업자간의 분쟁은 수요쟁탈전보다 권역다툼에 가깝고, 좀더 자세히 들여다보면 도시가스사업자가 지역난방 수요를 뺏는 사례보다 집단에너지사업자가 도시가스 수요를 잠식하는 경우가 대부분을 차지한다.

이는 난방연료를 놓고 집단에너지사업자는 의무공급(사용자 의무)을, 도시가스사업자는 사용자에게 자율적 선택권을 부여하는 불균등한 제도 때문에 집단에너지사업자의 일방적인 승리로 분쟁은 막을 내린다. 도시가스 공급지역에는 올 전기화 수요도 탄생하나, 집단에너지 공급지역은 무조건 지역난방만 가능하다. 신재생에너지인 가정용 연료전지 설치도 사실상 지역난방 공급지역은 불가능하다.

이 같은 수요잠식의 경우 수도권 지역에서만 지역난방 전환 세대수가 무려 50만호를 넘었다. 집단에너지 총 공급세대의 11%수준이다. 서울 강남구, 송파구, 강동구, 서초구 그리고 경기도 성남 등의 경우 최근 3~4년 사이에 잠식한 대표적인 지역으로, 이 기간 12만세대가 도시가스에서 지역난방으로 연료 전환이 이뤄졌다. 지역난방 의무공급 지역이 아니다. 이 외에도 강북, 강서, 인천 논현, 부천, 과천 등 일대도 도시가스와 지역난방간의 연료전환 문제로 한때 시끄러웠다.

본지가 직접 조사한 자료(2018년 말기준)를 보면 정부가 집단에너지 공급을 의무화한 지역(지정고시)이 아닌 비고시지역에서 연료전환이 이뤄진 총 세대수만 현재까지 전국적으로 86만9042호에 이르는 것으로 집계됐다.

두 연료간의 경제성과 편리성을 검증하기 이전에 비고시지역에 대해 집단에너지사업자의 편법을 동원한 영업도 문제로 지적되고 있다.반면 집단에너지 고시지역은 관련법으로 연료전환을 원천적으로 차단해 당연히 없고, 비 고시지역에서 서울 노원구 등 일부 지역 중 아파트 주민들이 지역난방설비의 노후화로 인한 교체시 과도한 비용 문제와 열요금의 불투명성 문제 등을 이유로 개별난방으로 전환 사례가 3~4곳에 그칠 뿐 세대수가 몇 천 가구에 그친다.

원가이하 취사용 가스공급, 난방연료 소비자간 교차보조 심각

문제는 비고시지역으로 확대되고 있는 지역난방 탓에 애꿎은 도시가스 사용자가 피해를 보고 있다는 점이다.

지역난방 총 공급세대수인 311만호 중 28%에 해당하는 86만9천여세대가 집단에너지 공급의무 외 지역에서 전환이 이뤄지면서 가스사업자는 연간 5억6천만㎥의 주택용 판매손실을 겪고 있다. 특히 도시가스 공급자체가 중단될 경우 배관유지 관리 및 세대별 안전관리 비용 등이 발생되지 않지만, 원가이하로 공급되는 취사용(연간 100㎥)이 여전히 86만9천여세대에 이르니 2차 문제가 야기되고 있다. 이로 인해 기존 도시가스 사용자가 지역난방 사용자를 위해 요금을 교차보조하는 황당한 일까지 발생되고 있다.

이런 교차보조가 세대당 3만원/년 수준으로, 도시가스 사용자의 편익손실분은 연간 900억원에 이르는 것으로 추정된다. 

무분별한 연료전환으로 야기되는 문제는 이 뿐만 아니다. 집단에너지사업자가 지역지정 고시지역에서 지역난방 공급을 포기하면서 도시가스사업자가 계획에도 없던 공급설비 증설과 가스배관 압력보완 추가건설 비용까지 떠안은 사례도 빈번히 발생하고 있다.이렇다보니 도시가스업계에서는 차라리 취사용 연료를 도시가스가 아닌 전기나 LPG 등을 사용하길 원하고 있다. 또 기존 도시가스 사용자의 권익보호를 위해 지역난방으로 전환한 공동주택에 공급 의무를 철회해 주길 정부측에 건의하는 황당한 일까지 벌어지고 있다. 결국 원인자부담원칙이 연료전환 세대에 전혀 적용되지 않고 있는 셈이다. 또 도시가스업계에서는 원인자부담원칙에 따라 취사전용 세대에 가스요금 현실화를 단행하자는 의견도 지자체에 건의되고 있다.

100MW미만 집단에너지사업자 비싼 가스요금 불만

집단에너지사업자도 도시가스업계에 불만이 적지 않다. 정부가 특정지역을 고시지역으로 공고하고 해당사업자가 지역난방 공급을 앞둘 경우 원가이하로 공급해야 하는 도시가스사업자가 업무협조를 신속히 처리하는 사례는 적다는 것이다.

특히 도시가스를 공급하던 비고시지역에서 지역난방으로 전환시 도시가스사의 협조는 더더욱 녹록지 않다. 이런 불만은 과거 비일비재했고, 심지어 공급거부도 자행됐으나 10년 전 도시가스사업법 개정 후로는 수요처에서 가스공급을 요청할 경우 거부할 법적근거가 없어 더 이상 동일한 민원은 발생하지 않고 있다.

또 다른 불만사항은 도시가스사가 공급하는 비싼 열병합발전요금을 꼽는다.

현재 대용량 발전소나 열병합발전소는 사업장의 설비규모(100MW)에 따라 도시가스 공급체계가 이원화되어 있고, 가스요금 또한 발전용과 도시가스용으로 나눠져 있다. 즉 대용량 열병합발전소에 대해서는 도시가스사업자의 소매마진이 부과되지 않는 가스공사의 직공급이, 중소규모의 열병합발전 사업장은 도시가스사를 통해 가스공급이 이뤄지다보니 요금이 달리 적용되고 있다.

이런 문제를 정부가 개선해 줄 것을 건의했지만 도시가스업계의 반발로 무산된 바 있다. 하지만 최근 도시가스업계는 집단에너지사업자와의 갈등과 마찰을 줄이고자 정부측에 한국가스공사의 천연가스 직공급기준 개선을 건의하고 있다. 다만 정부측은 도·소매사업자로 구분된 현행 가스산업의 구조와 요금체계에서는 쉽지않다는 입장만 되풀이 하고 있다.이원화된 공급구조 탓에 한국가스공사가 직공급하는 가스요금과 일반도시가스사가 공급하는 도시가스요금 간에는 57원/㎥ 이상의 요금편차가 발생하며, 100MW 미만의 중·소집단에너지사업자는 상대적으로 비싼 연료비를 부담하다 보니 경영난을 겪고 있다는 지적이 수 차례 제기됐다.

정부, 두 산업의 건전한 발전 위해 중재 나서야

이처럼 난방연료를 두고 집단에너지사업자와 도시가스사간의 분쟁은 해마다 반복되고 있지만, 정부는 관련산업의 개별적 보급정책에만 치중할 뿐 사업자간의 분쟁을 막고 소비자의 권익을 보호하려는 역할분담에는 소극적인 자세를 취하고 있다.

이에 많은 전문가들은 산업부가 두 산업 간의 건전한 발전과 소비자의 권익보호를 위해서라도 이젠 사업자간의 명확한 역할분담을 규정토록 적극적인 정책제시를 해야 한다고 한 목소리를 내고 있다.

무엇보다 정부가 특정사업자의 권익을 보호하는 등 특혜논란까지 제기되는 집단에너지의 지역지정 제도를 지속적으로 유지코자 한다면 최소한 비고시지역까지 무무분별하게 지역난방이 공급되어 벌어지는 부작용을 막기 위해 적절한 제재를 가해야 한다는 지적이다. 사업자간의 불필요한 분쟁도 막고, 소비자의 권익도 보호하기 위해서라도 반드시 필요한 조치가 뒤따라야 한다는 목소리가 크다.

또 설비용량만으로 구분하여 가스요금을 적용하는 불합리한 현행 LNG요금체계와 이원화된 가스공급구조 역시 개선해 중·소 집단에너지사업자의 불이익을 막아야 할 것이다. 하루 속히 제도개선이 양 사업자의 균형발전을 위해 필요하다.

특히 국내 도시가스산업과 집단에너지산업이 성장기를 거쳐 정체기로 접어들고 있는 만큼 정부는 더 늦기전에 양 사업자간의 역할분담을 명확하게 관련법 개정을 통해 규정할 필요가 있다.

특히 그동안 소비자의 열 선택 보장이라는 이유로 정부가 집단에너지사업자의 열생산시설 허가기준을 완화한 조치는 오히려 양 사업자간의 권역분쟁만 더욱 부추기는 결과를 초래했고, 나아가 도시가스 소비자가 지역난방 사용세대를 지원하는 시장경제의 기본인 원인자부담원칙마저 위배한 정책이 아니었는지 되짚어 봐야 할 때이다.

또한 정부는 지역난방 고시지역에 타열원이 공급됨에 따라 설비의 중복투자를 우려하면서도 정작 기존 도시가스 공급지역(비고시지역)에 지역난방의 공급을 허용하여 중복투자를 무익하는 정책 또한 이중적 잣대라는 지적도 명시해야 할 것이다. 특히 에너지원간의 공정경쟁시 서비스 제고를 통해 소비자들에게 더 많은 혜택이 가도록 사업자간의 역할분담을 명확히 규정할 필요가 여기에 있다.