10년 후 장기사용배관 현재보다 7배 증가한 1만4438km 예상
재원규모 최초 2조2500억 가산투자적용 등 정책 필요

국내 도시가스 1971년 첫 공급

[가스신문=주병국 기자] 국내 도시가스산업은 정부가 1970년초 경제개발과 함께 도시연료의 현대화를 추진하면서 개막됐다. 이어 1978년 동력자원부가 가스법령을 제정하고, 민간사들도 하나둘씩 도시가스사업에 참여하고, 특히 1989년 12월 환경청이 서울 및 수도권지역의 대기보전 대책 일환으로 서울시에 국한된 도시가스 사용지역을 수도권 15개 시·군으로 확대하면서 도시가스산업은 본격화됐다. 벌써 40년의 세월이 훌쩍 넘었다.

국내 도시가스 보급이 급성장 한 시기는 1980년과 1990년을 거쳐 2000년초까지, 전국에 민간사들의 도시가스 배관망건설사업이 활기를 띠면서이다.

현재 전국에서는 34개 도시가스사가 일반도시가스사업자로 허가를 받아 가스판매사업을 하며, 이를 회사의 공급개시 연도를 보면 가스산업 역사의 흔적을 알수 있다. 민간도시가스사의 1호인 ㈜봉명(지금 코원에너지서비스)이 1978년 사업허가를 받아 1980년 2월 공급 개시를 했고, 이어 1983년에 예스코(3월)와 삼천리(10월), 서울도시가스(11월)에 각각 공급을 시작했다. 이어 인천도시가스(1984년 1월), 귀뚜라미에너지(1985년 12월), 대륜이엔에스(1986년 5월)가 순차적으로 도시가스 공급을 하는 등 이미 수도권 도시가스사의 공급은 올해로 43년 차이다.

지방권에서도 부산도시가스(부산지역)가 가장 먼저 1982년 2월 부산지역에 도시가스 배관을 가스공급을 시작했고, 해양에너지(광주)도 이듬해인 1983년 7월, 경동도시가스와 대성에너지가 1984년 8월과 101월에 울산과 대구지역에 각각 가스공급을 시작했다. 보급률이 상대적으로 낮은 강원권 역시 강원도시가스가 1984년 12월 공급을 개시했다.

이처럼 국내 도시가스산업은 80년 및 90년대 대부분의 민간사가 도시가스배관을 통해 수요가에게 가스공급을 시작한 만큼 그 역사는 반세기를 향해가고 있다.

전국 도시가스배관 환상망 구축

그렇다면 가스산업의 혈관이라 할 수 있는 도시가스배관의 총 누계길이는 어느 정도일까?

2019년 말을 기준으로 수도권과 지방권 등 전국 곳곳에 깔린 도시가스 배관은 민간사의 자산분인 본관(1만3783km)과 공급관(3만3128km)을 합쳐 4만6911km(중·고압)에 이른다. 여기에 사용자자산분인 단지내 도시가스배관 6만km(저압)과 한국가스공사의 주배관망인 4854km(고압)까지 포함할 경우 국내 매설된 도시가스배관의 총 길이는 약 11만km에 이른다. <그래프1>

통상 ‘LNG 및 도시가스 환상망’이라면 사용자시설물을 뺀 한국가스공사 주배관망인 4854km과 공급사의 배관인 4만6911km를 합친 5만523km에 이른다.

또 민간사의 자산분인 본관과 공급관을 합인 4만6911km 중 배관재질에 따라 PLP(강관, 중압)과 PE(중·저압)로 나누며, PLP관이 2만3834km, PE관은 2만2595km이다. 강관의 부식 등을 보완코자 도입된 PE보다 PLP가 훨씬 오래됐고, 장기사용배관 대부분이 강관이다.

민간사의 자산분 배관 중 수도권에 매설된 배관길이는 본관(5554km)과 공급관(1만4511km)을 합쳐 2만653km이며, 지방권은 본관 8229km, 공급관 1만8077km를 합쳐 2만6307km에 이른다. 여기에 공급설비시설 중 하나인 정압기가 수도권에 1만9426개, 지방권에는 1만1187개 등 총 3만0613개가 안정적인 가스공급을 위해 곳곳에 설치됐다. <원그래프1>

이같은 공급설비 인프라로 지난해까지 가정용 수요가수는 1881만6004호, 일반용 60만2693개소, 업무용 22만3532개소, 산업용 1만5439개소, 그 외 열병합용 393개소, 수송용 197개소, 기타(연료전지용) 1809개소에 도시가스가 공급되고 있다. 용도별 총 수요처는 1966만126개소에 이른다.

전국 도시가스 평균보급률이 83%를 넘어 명실상부 도시가스가 국민연료로 자리매김했다.

국내 도시가스 공급량(소비량)은 지난해 말 기준으로 244억875만㎥에 이르며, 국내 LNG수급(3600만톤)량 중 도시가스부문이 차지하는 비중은 51%의 수준이다. 이처럼 괄록할 만한 산업성장은 정부의 도시가스 보급정책과 함께 민간사의 적극적인 사업참여과 투자가 있었기에 가능했다. 또 국민 에너지복지 증대와 지역경제 활성화의 원동력이 됐다. 도시가스산업이 미친 국가경제효과는 수치로 환산할 수 없을 만큼 지대하다는 게 많은 전문가들의 이야기이다.

이는 전국 곳곳에 깔린 도시가스 환상 배관망이 없었다면 현재와 같이 저렴하고, 청정하면서도 편리한 도시가스를 국민 연료로 사용 불가능했을 것이다.

보급 한계로 도시가스산업 정체

하지만 국내 도시가스산업은 지난 2016년 전국 도시가스평균 보급률 80%, 2013년 249억㎥를 달성 이후 신규 수요개발 한계와 판매량 둔화가 두드려지는 등 성장보다는 정체기에 접어들고 있다. 이는 중앙정부가 집계 및 발표한 지자체별 도시가스 보급률(가정용 보급세대수) 추이를 봐도 알수 있다.

지난해 말 1829만2116세대에 도시가스가 공급돼 전국 평균도시가스 보급률 83.7%를 달성했다. 최근 7년간은 1%P 미만의 증가세에 그쳤다. 34개 민간사의 판매량 역시 240~250억㎥를 상회하는 수준에서 정체다.

이처럼 국내 도시가스산업은 사실상 외형적 성장은 수도권과 지방권 모두 한계에 도달했다. 다만 아직 도시가스가 공급되지 않은 전국 320만가구(정부 추정치) 중 공급 가능한 세대수는 불과 80만이며, 대부분은 막대한 초기투자비가 요구되는 경제성 미달지역만 남은 상태이다.

10년 內 배관투자 규모 반토막 800km

이런 상황에서도 도시가스업계는 해마다 신규 도시가스배관 확충을 위해 매년 막대한 자금을 투입하고 있다. 어떻게 보면 도시가스라는 공공성 강화 차원에서, 민간 투자 규모는 매년 5000억원 수준이다.

최근 34개 공급사의 신규 배관투자 부문을 살펴보면 2016년 4845억원에 1476km, 2017년 5117억원에 1357km, 2018년 5164억원에 1599km 그리고 지난해 5200억원을 투입돼 1242km의 배관망을 추가로 건설했다.

이런 민간사의 투자와 배관증설은 보급률이 상대적으로 낮은 지자체와 도시가스 미공급지역을 중심으로 이뤄지고 있다. 도시가스산업이 활발했던 과거에 비해 40%이상 축소됐고, 특히 앞으로 신규 배관투자는 지금의 수준보다 50% 이하로 더 떨어질 것으로 전망된다.

높아진 보급률로 인해 더 이상 배관이 뻗어나갈 곳이 없는 상태로, 사실상 경제성이 떨어진 농어촌과 소외지역만 남은 실정이다.

수도권은 2014년 이미 보급률 90%를 달성한 후 경기지역을 제외하곤 서울과 인천을 합쳐 한해 추가건설 배관길이가 1000km에 그친다. 특히 서울은 50km 미만이다.

지방권도 상황은 비슷하다. 특히 5개 광역자치단체 지역의 배관증설은 눈에 띄게 줄고 있다. 투자 대비 경제성이 워낙 낮은 지역만 남았기에 신규투자 규모는 매년 줄 것으로 예상된다.

배관건설 축소로 연계산업까지 고사

이 같은 배관건설 위축은 산업경기에도 악영향을 미치고 있다. 이미 수년전부터 전국 34개 도시가스사의 배관공사 수주물량이 급감하면서 PLP 및 PE배관제조업계, 건설과 시공업계가 시름시름 앓으면서 고사직전에 와 있다.

2000년 초반 때만 해도 도시가스사의 배관공사 및 시공으로 먹고 살았던 중·소(1·2종)시공업체는 현재 줄도산 한 상태이다. 과거 도시가스사의 협력업체로 등록된 1종 시공업체가 회사별로 150~200개 였지만, 지금은 고작 10~15개 내외에 불과하다. 배관 수주물량 급감으로 연계산업마저 이미 심정지 상태이다.

이에 초창기에 매설한 노후 장기사용배관의 조기교체를 통해 침체된 도시가스산업과 연계산업에 활력을 불어넣고, 나아가 기간산업의 안정화를 도모해야 할때라고 전문가들은 조언한다. 정부 역시 이에 걸맞는 정책을 수립하고, 민간사의 선제적 투자를 적극 유도할 수 있는 지원방안을 모색할 시기가 도래했다.

26년 이상된 PLP강관 6302km

그렇다면 국내에 매설된 도시가스 배관 중 장기사용배관 규모는 어느정도 일까. 한국도시가스협회의 자료(2018년 말)를 기초로 분석한 결과 매립 경과년도가 21~25년(1998년~1994년)된 배관의 경우 PLP관(강관)이 3952km, PE관은 2860km로 각각 조사됐다. 또 26~30년(1993~1989년)된 배관은 PLP관 4372km, PE관 1182km이며, 특히 30년(1988년 이전) 이상된 배관은 PLP가 2031km, PE는 31km로 각각 집계됐다. 매립년도가 오래될수록 PLP배관이 압도적으로 많았다.

이에 안전관리만 잘 이뤄진다면 반영구적이라고 평가되는 PE관을 제외하고, 정부의 견해(20년)와 업계 및 전문가의 의견을 종합적으로 고려하여, 1988년 매설배관을 시점으로 1구간 위험(1군: 26년~30년)과 2구간 위험군(2군: 30년 이상)으로 나눠 PLP배관 현황을 각각 조사했다.

2018년 말 기준으로 전국에 매립년도가 26년 경과된 장기사용배관 중 1군(26~30년)의 경우 4271km, 2군(30년 이상)은 2,031km로 각각 조사돼 26년 이상된 배관의 총 누적길이는 6302km에 이르는 것으로 집계됐다. 이는 전체 도시가스배관 총 길이(4만6429km)중 13.6%의 비중을 차지했다.

또 이중 수도권에 매설될 1군 배관이 27 39km, 2군 배관은 1055km로 1·2군 배관을 합친 장기사용배관은 3688km이다.

이는 장기사용배관 총 길이(6302km)중 58.4%에 이르는 등 수도권의 배관 노후화 현상을 뚜렷하다.

반면 지방권에 매설될 1군 배관은 1,53 2km, 2군 배관이 976km로 1·2군의 합쳐 2614km의 장기사용배관이 포진됐다. 전체 장기사용배관 중 41.5%의 비중이다. 반면 지방권 중 특히 5대 광역 지자체 권역의 장기사용배관은 수도권만큼 많은 것으로 조사됐다.<원 그래프2>

경인 7개사 1·2구간의 위험군인 장기사용배관 현황을 보면 서울도시가스가 가장 많은 1191km, 삼천리 758km, 코원에너지서비스 688km 등이 순위를 보였다. 배관의 안전성 확보가 절실히 요구되고, 곧 단계적 교체사업이 필요한 실정이다.

지방권 27개 도시가스사의 위험군인 장기사용배관(PLP관) 1군과 2군의 합이 2614km에 이르며, 이중 5대 광역권인 부산·대구·광주·대전·울산시 지역의 비중이 무려 60%에 이른다.

부산도시가스가 1구간(26~30년)배관이 195km, 2구간(30년 이상) 배관은 213km로 총 461km이다. 대성에너지(대구)는 1·2구간을 합친 461km, 경동도시가스(울산)도 1·2구간 합친 배관이 348km에 이르는 등 예상보다 많다. 결국 수도권과 5대 광역시에 매설된 26년 이상의 장기사용배관은 전체 PLP배관 중 22%를 차지했고, 총 도시가스 공급배관 중 13.4%의 비중을 차지했다.

이는 그만큼 수도권에 5개 광역시의 공급개시가 빠르고, 보급률이 높기 때문이다. 이제는 장기사용배관에 대한 교체사업에 관심을 가져야 할 때이며, 지자체와 중앙정부는 앞으로 도시가스사의 신규 배관확충사업에만 정책을 집중할 것이 아니라 침체된 도시가스산업을 육성·발전 시키고 안전확보 차원에서 장기사용배관 교체사업으로 정책전환을 해야 할 것이다.

안전 강화 중요하나 시장활성화 역부족

장기사용배관 관리의 중요성에 대해서는 정부도 인지하고 있는 듯하다. 지난 1월 정부는 ‘제2차 가스안전관리기본계획’을 확정하고, 향후 5년간의 가스안전관리 정책 기본뱡향을 제시한 바 있다. 여기에는 △장기사용 도시가스배관 △대형 LNG저장탱크 △산업용 가스설비 등 3대 핵심시설에 대해 관리체계를 고도화하여 선제적 안전관리를 구현한다는 목표로, 도시가스에 대한 안전관리 종합계획도 수록됐다. 핵심은 지속가능한 기반시설 관리 기본법(국토부 1월)에 따라 설치 후 20년이 경과한 도시가스 배관에 대해 정밀안전진단을 세분화하여 시행하고, 그 결과에 따라 시설 개·보수를 추진한다는 것이다.

아울러 도시가스사업자가 배관 및 시설 개보수의 투자계획을 수립 및 이행토록하고, 산업부는 사업자의 시설관리 투자계획을 주기적으로 점검해 나간다는 계획이다. 또 2023년부터 장기사용배관(정부기준 20년)의 정밀안전진단과 배관건전성 관리범위를 도시지역에서 전체지역으로 확대키로 했고, 2023년께 도법 규칙 일부개정도 추진한다는 방침이다.

그러나 이같은 정부정책은 장기사용관을 교체하지 않는 선에서 민간사에 안전진단을 실시토록 규제를 한다는 것이다. 배관의 건전성 관리는 가능하나, 이는 침체전 가스산업의 발전과 연계산업까지 활력을 불어넣기에는 한계가 있다는 게 전문가들의 하나같은 지적이다. 또 관리보다 교체가 더 안정적 가스공급에 확실하다.

따라서 정부가 민간사의 자발적인 배관투자를 적극 유도할 수 있도록 정책방향과 지원방안을 재수립할 필요성이 있다는 주장이 더 설득력을 얻는다.

이유는 앞으로 장기사용배관을 교체하는데 소요될 민간사의 투자액만 1구간(26~30년, 4271km)에 최소 1조5280억원(1km당 3.6억원)이 소요되며, 조기교체가 필요한 2구간(30년 이상, 2031km)의 교체비용만 7311억원이 소요된다.

결국 26년 이상된 장기사용배관을 교체하는데 필요한 재원만 최소 2조2500억원 이상 투입돼야 할 것으로 예상되며, 이같은 재원규모는 최근 도시가스사의 영업구조를 감안할 때 자발적 투자를 유도하긴 쉽지 않은 실정이다. 이는 도시가스사의 영업구조를 살펴보면 알수 있다. 전국 34개 공급사의 최근 3년간 매출액 대비 영업이익률은 1.7~2.8% 수준이며, 당기순이익률은 1.8~2.5% 수준에 그친다. 특히 최근 2~3년 경영실적은 영업 및 당기순이익 모두 1.5% 이하로 떨어졌다.

지난 2018년 전국 34개 민간사의 총 매출액은 16조를 넘었지만 영업이익은 5035억원, 당기순이익 4239억원에 그쳤다. 매출액 대비 영업이익이 너무 낮은 실정이다. <표7>

이 같은 순익구조는 다른 에너지기관(한국지역난방공사 및 한전)과 비교해도 낮은 수준이며, 특히 지난 2016년 한국은행에서 발표한 국내 주요 업종별 기업경영분석(영업이익률) 자료에서는 도시가스의 경우 2.8%인 반면 제조업 6.4%, 석유화학 9.3%, 건설 4.8%, 섬유 4.9%, 기계전자 6%로 도시가스가 가장 낮은 수준이었다. 다만 사업 특성상 독점이다보니 기업이윤이 높게 인식되고 있을 뿐이다. 그렇다고 장기사용배관(6,302km)를 교체를 위해 정부가 별도의 예산을 지원하기도 쉽지 않은 상황이다.

기업 측면에서도 장기사용배관을 교체하는 것보다 유지관리를 통해 적정공급비용만 요금으로 회수하는 게 경영 효율측면에선 유리하기에 매년 늘어나는 장기사용배관을 민간사에 자발적 교체를 기대하기도 쉽지 않다. 이에 전문가들은 이제라도 인센티브제도와 같은 적절한 지원정책을 정부가 제시해 민간사의 자발적 투자를 유도할 필요가 있다고 지적한다. 그중 하나로 가산투자보수의 확대적용이 제시되고 있다.

가산투자 적용시 ‘1석3조’ 효과

정부는 현재 ‘도시가스회사 공급비용 산정기준’에 미공급지역과 소외지역에 대한 도시가스 보급촉진을 위해 가산투자보수율을 인정하고 있다. 이는 경제성이 낮아 민간기업이 배관투자를 꺼려하는 소외지역에 투자확대를 유도하여 에너지복지 그리고 지역균형 발전 등을 목적으로 정부가 마련한 인센티브제 같은 지원정책 중 하나로 손꼽힌다. 대신 미공급지역에 적용되는 기업의 투자액에 1.5배를 의무투자하도록 조건부 지원제도이다.

현행 도시가스요금 체계(공급비용=적정원가+적정투자보수)는 도시가스 공급에 소요되는 적정원가와 설비투자에 대한 최소한의 기회비용 및 사업리스크를 감안한 적정 투자보수를 합한 금액으로 산정하도록 하고 있다.

이는 도시가스뿐만 아니라 ‘공공요금 산정기준’을 근거로 전기·가스·상수도 분야에 정부가 사업자의 투자환경을 고려하여 공급비용에 적정투자보수를 반영하도록 관련기준을 마련해 놓고 있고 있다. 불법이나 편법이 아닌 합법적이다.

또 적정투자보수를 산정함에 있어서도 자기자본보수율(Ke)과 타인자본보수율(이자)을 고려하는 등 CAPM(Capital Asset Pricing Model, 자본자산가격결정모형)을 엄격히 적용하고 있다.

따라서 적정투자보수의 높고 낮음에 따라 민간사의 투자여부를 결정하는데 지대한 영향을 미친다. 과거 도시가스 산업은 기업의 판매량 증대로 이익을 극대화할 수 있었지만, 지금은 경영효율화로 기업의 이윤을 유지는 상황까지 왔다.

이런 경영환경에서 장기사용배관 교체에 소요될 2조2500억원의 재원을 도시가스사가 마련하긴 쉽지 않다. 이에 가산투보 적용을 장기사용배관 교체비까지 적용할 필요가 있다. 비록 도시가스의 경우 적정투자보수에 가산까지 적용하는 점에 대해 논란의 소지는 있다.

그러나 정부는 미공급지역에 가산투보를 적용하면서 에너지복지 그리고 지역균형발전 등 국민편익 증대라는 효과를 거두고 있다. 따라서 앞으로 도시가스산업의 위험군으로 분류될 장기사용배관에 가산투보를 적용하는 것은 뚜렷한 목적과 명분이 있는 셈이다.

이미 지난해 전국에 매설기간이 26년을 넘은 장기사용배관이 6302km를 넘어섰고, 특히 위험도가 높은 30년 경과배관은 향후 10년 내 지금보다 7배 증가할 1만4438km로 예상된다.

이런 장기사용배관은 수도권과 5대 광역시에 대거 포진되어 있다는 사실은 인지해야 한다.

정부는 가산투자보수 적용을 장기배관까지 확대하여 민간사의 자발적 교체사업을 유도하고 나아가 안정공급 환경조성은 물론이고 침체된 도시가스산업의 건전한 발전과 연계산업 육성까지 ‘1석3조’의 효과를 기대할 수 있는 정책을 이젠 제시해야 할 것이다. 아울러 민간사의 효율적 투자를 위해 지자체 지역여건에 따라 재량권을 줄 필요도 있다. 중복지원이라는 논란이 있다면 현행 가산투보율(0~3%)를 낮춰서라도 적용을 검토할 시기가 도래했다.